第二，风险规制过程中需要决定的、最重大的问题，并不是单凭科学理性就可解决的问题，因为这些问题总是涉及风险的再分配和应对风险的资源的再分配。
未来的宪法发展应当以宪法理念为本，重视宪法运行机制，以宪法意识处理国家和社会事务，通过宪法的发展推动国家社会的发展，维护人类和平与人的价值。宪法发展30年前的1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了现行宪法——1982年宪法（以下简称82宪法）。
（四）在社会治理中推动宪法实施保障制度的实效化随着社会的变革，宪法需要确立完善的适应社会变化的应变机制，灵活地运用宪法修改、宪法解释等手段，进一步强化宪法的社会适应性，强化宪法的社会调整功能。他说：要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。历史发展证明，任何一种文明形态都无法脱离宪法的调整与保障。而且这部宪法比较粗，只有60条，许多应该作出规定的没有作出规定。未来的宪法发展，必然要解决国家机关及其工作人员，尤其是领导干部的宪法意识问题，改变以政策、具体办法或领导指示来变通执行法律、法规的倾向。
30年来的宪法发展表明，逐步实现从人治向法治的转变，实现由依法治国到依宪治国的发展，其基础和方向都是围绕人的尊严和主体性而展开的。国家既要保留传统的管理职能，同时更加强调服务职能，管理与服务两种职能要充分结合。只不过在拉班德这里，国家权力的边界和制约都是客观法，归根结底来自于国家目的本身。
……国家是固有统治权的地域团体。穗积八束及其弟子上杉慎吉属于神学阶段，美浓部达吉属于形而上学阶段，而宫泽俊义本身属于实证主义阶段。[22]耶利内克(Georg Jellinek 1851—1911)是国家法人说的完成者。国家是法秩序的人格化，这个根本命题对于国家法学而言具有决定性意义。
美浓部达吉的弟子兼后任宫泽俊义在积极肯定国家法人说政治和历史意义的基础上，对作为本质概念的法人格和作为技术概念的法人格进行了区分。第一，国家法人作为一个法技术概念，或者说作为确定公法关系之权利归属的一个工具，至今仍获普遍认同，不论是法理学、国家学还是公法学，甚至在国家法人说的反对者和批判者那里都不例外。
作为一个以自由主义加形式法治为志向的法学者，奥托·迈耶敏锐地感知到国家法人说的共和国倾向，所以他借助重提阿尔布雷希特，以企业国家观与之对抗。这种悠久历史所养成的国民心理，是任何力量都不可能在一朝一夕之间加以改变的。[24]该书被认为是对19世纪的深刻总结，一经面世很快就被翻译成外文，影响深远。一次机关只有在将意思表示特别保留于其自身的情况下，才直接作出意思表示，如以选举确定二次机关。
国家的自我拘束是耶利内克国家法学的出发点，但如果国家是无所不能的，国家为什么要自我拘束呢？耶利内克的回答是：所有法规，在其保持妥当性的期间，都同时暗含着对服从法律者的确约———国家也受其拘束。……果真如此操作，‘国家法人说所带有的历史意义和政治意义将会归于消失。…… （国家法人说）发挥了对宪法的神权主义性格加以缓和的作用，但在已经确立国民主权的日本国宪法之下，已经失去其理论有用性。警察上的强制执行是以民事诉讼为范本的。
这种用语法表明，国家本身是一个权利主体。【关键词】法学国家观。
人们相信有过这样的时代，可以将国家作为所有权的客体加以把握。对此，拉班德的说明是，国家与国家权力的区别纯粹是概念上的区别，并非实在上的区别。
国家法人说的法学遗产可以粗略例举如下。这种封建国家、家产国家缺少国家概念所必备的本质上的统一性和集中性，国家权力被分割为无数碎片。这种集合统一体有着不逊于个人的作为权利主体的能力。对国家法人说的内在批判、对统治权的权利主体的言明存在于更晚近的著作中。[83]凯尔森的这一观点影响深远，德国的齐佩利乌斯、日本的宫泽俊义都深受其影响。[14]不仅如此，拉班德认为法的根本原理存在于制定法之外，为了探究法的根本原理，要将历史的、政治的和哲学的考察纳入国家法学。
[76]宫泽俊义的弟子芦部信喜则将重心放在了日本宪法第96条的解释上。[88]这两种观点中，二元说至今仍是通说。
[86]（1）国民主权是指最终决定国家意思的最高权力，国家的所有行为都以该最高政治权力为根据或源泉，在旧宪法下主权属于天皇，……本宪法在此宣布‘主权在于国民，意味着主权从天皇转移到国民。当代德国法学者齐佩利乌斯在讨论国家作为法人时，对萨维尼的法人拟制说和吉尔克的有机体说逐一进行了归谬。
在此意义上，从法治主义对国家法人说乃至行政国家现象加以清算和评价是行政法学的一个未竟的课题。尽管学术上有各种观点，联合国占领军总部曾经强力介入这一历史事实是无可争议的。
这一立场显然与我国民法通则规定的机关法人、刑法规犯罪以及我国行政法学中的行政主体乃至行政法人概念有关，但与我国实定法的基本规定不尽相符。国家不是统治者和各个臣民利益的简单相加。因为（包括君主和人民的）国家有机体在一定程度上要消除自身所有不和谐的东西，并服从于自身。如果着眼于宪法第1条的规定而认为天皇是统治权主体，那么只能认为国家是统治权的客体。
为了实现这一目的，国家准备了人或物的各种手段，用这些手段与人民发生各种关系，通过这些活动对人民的生活和经济加以助长或者利用。[94]这种以容纳和说明国家功能扩张为志向的企业国家观，直接影响了其行政行为理论。
由于是普及性著作，《宪法讲话》对天皇机关说的阐述是概略的，甚至可以说是国家法人说的精简版。耶利内克国家法人说的民主制思想要点主要包括：（1）代表是指一人与另外一人或多人之间的这样一种关系：前者的意思被视为后者的意思，故而两者在法律上被视为一个人格。
1．国家法人对国家法人说展开强烈批判的凯尔森认为：法律和国家的二元论是一种万物有灵论的迷信，国家不过是国内法秩序的人格化。拉班德甚至预测，法国革命的惨剧会重演。
……也可以说，国家法学是国家意思之学。（2）本宪法所表述的，国政的权威来自国民、权力由国民代表行使、福利由国民享受符合林肯在葛底斯堡演讲（1863年）中所提到的民有、民治、民享。凯尔森出于对绝对国家主义的反动对此视而不见，甘愿冒着众愚政治的风险而主张彻底的国家的虚构化，显然有些矫枉过正了。这种国家法人实在说是其将作为社会学概念的国家与作为法学概念的国家结合在一起得出的结论。
这种公权力的先验优越性，与耶利内克所谓的国民的被动地位及与之对应的国家的服从请求权相比，可以说有过之而无不及。一般利益等同于国家利益。
第一，私法人原则上具有不受限制的绝对的意思力，而国家法人仅有有限的意思力。既然如此，拉班德为何还主张君主制呢？答案在于其对德国政治形势的悲观。
而这一倾向正好与当时德国已经出现的行政国家现象相符。他与众多学者特别是马克斯·韦伯结下了深厚的友情，同时也深受校方信任，甚至在1907年获任副校长。
